全球矿业政策调整三大趋势

全球矿业政策调整三大趋势

　　The Three Trends of Global Mining Policies Adjustment

　　In general, three trends can be seen from the current global mining policies adjustment:

　　——Many countries try to strengthen the mining management and improve the mining 
investment climate. 

　　——Adjusting taxes on mining becomes an important element of the reforms in the mining 
industry.

　　——More and more developing countries with rich mineral resources start to upgrade the 
processing of mineral resources to improve the value of mineral products.

　　2014年，受宏观经济形势影响，全球矿业发展形势低迷，全球矿业政策出现新的变动。为进一步改善矿业投资环境，促进矿业发展，提高国家财政收入，推动经济增长，许多国家开始进行矿业改革，已实施或计划对矿业政策进行调整。

　　从全球矿业政策调整方式及内容总体来看，“既鼓励和吸引外资投资矿业，促进矿业发展，又增加国家矿业收入，提高群众受益率”，仍将是许多国家尤其是矿产资源丰富的发展中国需要平衡的方向，也是全球矿业政策调整的主基调。

　趋势一：加强矿业管理，改善投资环境

　　为推动本国矿业开发，许多国家加强了从许可证申请到后期监管等环节的管理，以改善矿业投资环境。主要表现为：加强矿产资源精细化管理；修改矿法，减少法律中的不确定性，与国际最佳实践接轨；加强对矿业活动的监管；提高参与国际矿业活动的竞争力等。

　　一是加强矿产资源精细化管理。

　　继前几年加拿大安大略省对金刚石专门立法，澳大利亚联邦出台《海上石油与温室气体储藏法》，澳大利亚北方领地出台《地热能源法》、昆士兰州出台《清洁煤炭法》，赞比亚颁布《铀矿开采法》等之后，蒙古国议会于2014年1月通过《广布矿产资源法》，专门管理石灰岩、砂土和砾石等广泛分布矿产的开采，而《矿产法》中关于广布矿产的条款将不再有效。该法还授予各省政府颁发开采特别许可证的权利，希望以此推动广泛分布矿产的开发。此外，纳米比亚正在起草战略性矿产资源开采法案。这些立法反映出，一些国家正根据本国矿产资源特点，加强矿产开发精细化管理。

　　二是规范矿业权管理。

　　通过矿法修改，提高矿业管理专业化水平，加强后期监管，推动矿业可持续发展，成为许多国家规范矿业权管理、营造良好矿业投资环境的改革方向。

　　在亚洲， 2014年7月，蒙古国议会对《矿产法》的大部分内容进行了修订。为刺激采矿业发展，吸引更多投资，《矿产法》修订案将允许进行勘查和采矿的地区从占全国面积的8%左右提高到20%，并通过取消2010年6月开始实行的暂停颁发新勘探许可证的法令，让矿业公司能够有机会勘探煤、铜、金等矿产。缅甸也在着手修改矿业法，主要是计划放开外资限制并让当地社区从矿业开发中受益等。

　　在非洲，2014年1月，肯尼亚内阁通过矿业法提案，以期寻求吸引地质填图及矿产资源勘查和开采等方面的投资。2014年2月，阿尔及利亚通过新矿法，明确规定矿业权将只授予有资质的矿业公司，同时建立阿尔及利亚地质服务局和国家矿业局两大国有矿业机构，协助国家对矿业的管理。

　　2014年3月，南非国会通过《矿产与石油资源开发法》修订案。其中，重要的变化包括政府可以获得新的能源企业20%的干股，还可以按照协议价格获得任何比例的股权。

　　莫桑比克、加纳、苏丹、卢旺达等也在修订新矿法，加强矿业管理。

　　在美洲，2014年3月，巴西新矿法已提交国会审议，旨在减少法律风险，吸引更多外资，推进国内矿业可持续发展，加强州政府之间的合作并逐步修复矿业对环境造成的损害，保障矿工健康与安全等。

2014年5月，玻利维亚新矿法获众议院批准，目前正在参议院讨论。新矿法明确提出采矿业和金属冶炼业是国家优先发展的产业，并首次明令禁止私营企业将矿产品注册为自己的财产。

海地计划通过新矿法，建立勘查开发法律框架。

　　在大洋洲，澳大利亚西澳大利亚州计划对矿法进行修改，以阐明环境责任，这也是矿山与石油部环境改革计划中很重要的一部分。

　　在欧洲，英国下议院通过《深海采矿法提案》，计划提交上议院讨论。

　　在全球层面，国际海底管理局理事会下设的法律技术委员会计划起草一份关于在3个区域内开展勘探多金属结核的法律草案，推动全球深海海底勘探。

　　此外，除通过立法手段，许多国家还对本国矿业进行评估与核查，取消没有进行投入的矿业权许可证；对非法采矿乱像进行打击，整顿矿业秩序。

　　三是加快矿业权及相关手续的审批。

　　冗长繁琐的矿业申请手续往往令矿业投资者望而却步，为改变这一局面，2014 年，又有一些国家已经出台或计划出台简化审批流程、缩短审批时间的政策。例如，菲律宾计划修改矿业法，众议院已起草关于缩短采矿许可证审批期限的提案。

　　由于采矿项目需要得到土地、水、文物、环境、电力和交通等至少21个政府部门的审批，2014年6月，秘鲁出台了一系列针对官僚作风进行的改革措施，其中包括加快投资项目审批等。从7月14日开始，在秘鲁勘查开发的大中型矿业公司可通过互联网直接提交环评报告。

　　为促进基础设施、采矿业和石油项目融资，2014年9月，哥伦比亚计划加快环境许可审批进程，将以口头陈述替代所有需要以书面形式递交的申请，审批时间将从数年缩短至5个月。

趋势二：调整税费，扩大财政收入

　　税费调整仍是许多国家矿业改革的重要内容。涉及的国家以非洲国家最多，包括权利金、矿地租金及进出口关税等。总体来看，税费调整总趋势是不断提高与矿业活动直接相关的专门税费水平。引入或提高权利金费率是权利金调整的主流；提高出口关税及公司所得税，废除税收稳定条款，成为部分国家直接增加矿业收入的主要举措；减免出口关税及其他税费或将税率固定，成为其他税费调整的主流。这些鼓励矿业投资的方式最终目的也是为了增加财政收入。

　　一是引入或提高权利金费率成为权利金调整的主要方向。

　　2014年1月，原先并不征收权利金的墨西哥开始新的矿业税费制度，对矿业公司按照矿业收入征收7.5%的权利金，同时对贵金属额外征收0.5%的附加税。

　　3月，巴西新矿法提交国会审议。新矿法规定，针对矿产开采征收的财务补偿金费率上限由此前的3%提高到4%。

　　8月，印度内阁批准提高矿产权利金，主要涉及铁矿石、铜和铝土矿等。其中，铁矿石权利金费率将从10%提高到15%，铝土矿从0.5%提高到0.6%，铜从4.2%提高到4.62%。

　　卢旺达计划出台新矿法，草案中引入权利金，贱金属权利金费率为4%，贵金属和宝石为6%。莫桑比克计划提高煤炭权利金费率。目前，该国煤炭权利金费率为3%，远低于贱金属5%和金刚石10%的费率。刚果民主共和国也计划大幅提高权利金费率，将铜钴矿从2%提高至4%，而不是政府最初期望的10%；金矿从2.5%提高至3.5%。俄罗斯计划将石油矿产开采税提高1.7倍，天然气和凝析油的矿产开采税提高6.5倍。

　　此外，也有少数国家下调了权利金费率。例如，10月1日起，津巴布韦下调金矿权利金费率，从目前的7%下调至5%，以刺激金矿企业在黄金价格低迷状态下增加产量。从金矿从价征收的全球费率水平来看，此前7%的费率在全球处于较高水平，下调后的5%属于中等水平上限。因而，这可以看作是以增加矿产品数量来扩大财政收入。

　　二是改变关税及其他税费是最为灵活的调节手段。

　　一般来说，减免出口关税及其他税费或将税率固定，往往成为鼓励矿业投资的重要手段。2014年1月，菲律宾投资委员会发布了“2014年投资优先计划”。采矿业享有进口固定设备免税的优惠政策，但不再享有所得税免税期。该投资优先计划执行期将长达3年。

　　2月，阿尔及利亚通过新矿法，规定免除勘探和开采活动的资本设备和材料等的关税和增值税。该法中所有与税费有关的条款将从2015年1月1日起生效。

　　3月，古巴通过新的外商投资法，以获取急需的资金，促进经济增长。新法规定收益税从30%下调为15%，新进外商可享有8年免税待遇等。

　　7月，澳大利亚联邦参议院通过取消碳税法案，以减轻产业和消费者负担，帮助澳大利亚政府顺利应对后矿业时代的经济转型，成为第一个废除碳税相关法案的发达国家。9月，澳大利亚联邦参议院批准废除饱受争议的30%的矿产资源租赁税，目前已提交众议院，有望获得通过。

　　9月，俄罗斯相关部门表示，计划在三年内逐步降低原油和石油产品出口关税。

　　此外，印度尼西亚计划对有建设冶炼厂计划的矿业公司精矿出口税进行下调，如将铜精矿出口税从先前规定的25%下调为不超过10%。秘鲁计划为投资金额在5亿美元以上的矿业项目推行固定矿税合同，并保持税率15年不变。

　　提高出口关税及公司所得税，废除税收稳定条款成为许多国家直接增加矿业收入的主要举措。2014年1月，津巴布韦开始对未加工的钻石和铂矿精矿征收15%的出口税，以鼓励矿业公司在当地建设铂矿精炼厂和钻石抛光中心。

　　伊朗从2014年3月25日开始对铁矿石征收10%的出口关税，并在未来3年内将税率提高至20%。8月，莫桑比克新矿业法生效，废除了税收稳定条款。

　　2014年4月，智利总统向议会提交了一份重要的税制改革法案，拟大幅提高公司所得税。新法案提出，将在2017年前逐步将公司所得税从目前的20%提高到25%。此外，税制改革还包括取消外商投资法，即DL600。智利众议院财政委员会已表决取消外商投资法中的DL600条款。法案规定，投资者携带资金、物品和其他形式的直接投资进入智利，需要同该国政府签署外商投资合同，以及为履行合同而确立的非歧视保护和上诉机制。法案含有保证矿业特殊税稳定条款，但此条款仅适合5000万美元以上的矿业项目，允许投资者在10年内按照固定税率缴纳公司所得税。智利政府宣布已同反对党达成协议，同意成立工作委员会，负责起草在外商投资法框架下能够代替DL600的提案。

　　还有一些国家采取调整其他税费的方式。例如，肯尼亚矿业部计划将采矿许可证矿地租金上调至每年2500肯先令每平方公里，比原有标准增长9倍。

　　此外，马里计划通过矿权核查评估，为下一步税率调整奠定了基础。赞比亚则计划审查矿业税以增加政府收入。

趋势三：注重矿产品深加工，提高附加值

　　由于出口初级矿产品对经济增长的直接贡献并不显著，世界上越来越多矿产资源丰富的发展中国家开始注重矿产品深加工。许多对外国投资持排斥态度的国家开始发生转变，从对矿业权的控制转为对整个矿业产业链的控制，主要通过国内立法，力求在矿产资源勘查开发的整个生命周期中获得最大利益。

　　实施原矿出口禁令的国家中，以印度尼西亚最为典型。2014年1月，在全面禁止原矿出口规定实施之前，总统苏希洛签署了2014年1号政府条例，明确禁止原矿出口，经过选矿或粗加工的精矿石适当延长期限，可继续出口至2017年1月后。许多矿业公司受此影响较大，对此政策的变动仍抱有期望，8月，印度尼西亚政府表示无意取消目前实施的镍矿和铝土矿原矿出口禁令，以保护数十亿美元的精炼厂投资。

　　还有许多国家计划推行类似的政策。2014年1月，肯尼亚内阁通过矿业法提案，寻求使肯尼亚成为东非地区矿产加工、附加值增加和贸易中心。

　　3月，南非国会通过《矿产与石油资源开发法》修订案，授权矿业部长发布矿产资源战略，并可以强制矿业公司对矿产进行加工，而且必须将部分产品出售给当地制造企业。已提交国会审议的巴西新矿法鼓励矿业国内生产及行业发展，并推进矿业可持续发展。

　　9月，津巴布韦计划要求矿业公司将原矿在本国加工后再出口。菲律宾原矿出口禁令提案获得国会众议院相关委员会的审查，将提交国会辩论和投票表决。

　　此外，刚果民主共和国矿业部宣布将于2015年开始停止出口精矿，要求矿业公司在国内加工矿石。安哥拉政府希望外资能够帮助安哥拉加强矿产品加工能力，提高矿产品出口附加值。

　　计划于2016年开始开采的阿拉蒂瑞铁矿山，成为乌拉圭第一个真正意义上的大规模矿业项目。乌拉圭希望以此扩大产业链，将铁矿15%的产量供给国内市场，发展本国钢铁工业。

　　总之，在经济复苏缓慢的情形下，为鼓励矿业投资，约有19个国家和地区进行了矿业法改革，改善矿业投资环境。其中，许多国家还进行了行政审批改革，提高审批效率，并对矿业秩序进行整顿，以有利于矿业发展。

　　许多国家在加快经济发展的同时，也逐步提高了环境保护意识，更加注重矿业可持续性。但不容忽视的是，矿业投资风险也在不断增加，全球矿业良性发展面临重重困难。资源民族主义呈现加剧趋势，表现形式既有如南非和莫桑比克等国出现的强制参股，也有以印度尼西亚最为典型的原矿禁止出口等。（孙春强 闫卫东）（作者单位：国土资源部信息中心）

　　展会背景：中国国际矿业大会（CHINA MINING）

　　中国国际矿业大会作为全球矿业高峰论坛暨展览会，是世界顶级矿业盛会之一，是全球最大的矿产勘探、开发交易平台之一，涵盖了地质勘查、勘探开发、矿权交易、矿业投融资、冶炼与加工、技术与设备、矿业服务等整个产业链，为国内外矿业企业创造交流机会、加强相互合作起到了积极的推进作用。

　　2014（第十六届）中国国际矿业大会于2014年10月20-23日在天津市区的梅江会展中心举行。(www.chinaminingtj.org)