稀土被誉为“工业维生素”，是现代工业中的重要元素，被广泛应用于新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域。作为当前乃至未来世界经济发展不可或缺的关键性矿产资源，稀土受到各国的“垂爱”。
我国稀土资源得天独厚，累计查明资源储量居世界之首。此外，我国稀土在国际市场中占绝对优势。20多年来，我国稀土产业发展迅猛，稀土矿冶炼分离技术进步，稀土氧化物、稀土金属“物美价廉”，产量占世界90％以上，消费量和出口量均居世界第一。
但据全国稀土资源潜力评价结果预测，我国稀土资源查明率仅为1/3，其中离子型稀土的查明程度不到20％，稀土资源仍具很大找矿潜力。再加上近些年，随着稀土产品应用技术的进步和应用领域的不断扩展，国外一些国家加大稀土矿产勘查等多方面的影响，我国稀土保有资源储量占世界比重呈下降趋势。
对此，我国采取了一系列相关措施，加强稀土矿产资源管理工作的部署规划及地质找矿等工作，并取得了积极成效。但是，由于多方面原因，我国在稀土资源开发利用和保护中但仍然存在一系列问题，比如资源勘查程度低，资源消耗过快，开发监管难度大，产业结构失衡较为明显，相关法律法规建设滞后，政策调整期稀土资源管理面临新的挑战等。
目前，我国稀土资源开发及利用情况如何？国土资源部围绕稀土资源管理工作采取了哪些措施，又取得了怎样的成效？针对稀土行业出现的一系列问题，下一步，国土资源部将会同相关部门开展哪些具体工作？今日本报7版推出《我国稀土资源管理：政策叠加效应显现》为您详细解读，敬请关注。□
稀土是当前乃至未来世界经济发展不可或缺的关键性矿产资源，因其独特的物理化学性质，广泛应用于新能源、新材料、节能环保、航空航天、电子信息等领域，是现代工业中不可或缺的重要元素，被誉为“工业维生素”。
“针对当前稀土市场形势，我国应着力加强新科技研发，不断提升技术含量和附加值，依靠技术进步巩固我国稀土在国际市场的优势地位。”在国土资源监察专员考察江西省赣州市、福建省龙岩市稀土矿产开发管理工作期间，国土资源部有关负责人汇报了我国稀土资源开发利用情况。
我国稀土资源开发利用情况
我国稀土资源得天独厚，累计查明资源储量居世界之首，在地域分布上呈现“北轻南重”的特点，大致可分为北方轻稀土和南方中重稀土（离子吸附型稀土），其中，轻稀土主要分布在内蒙古包头白云鄂博、四川冕宁以及山东微山等地，占查明稀土资源储量的98%；中重稀土主要分布在江西、广东、广西、福建、湖南等省（区），占查明稀土资源储量的2%。根据全国稀土资源潜力评价结果预测，我国稀土资源查明率仅为三分之一，其中离子型稀土的查明程度不到20％，稀土资源仍具很大找矿潜力。从全球来看，我国稀土资源累计查明储量占世界的57％左右，其中中重稀土资源查明储量占世界的90％以上。由于中重稀土的稀缺性和在信息技术和航空航天等高精尖领域独特的应用，在国际市场上具有更为重要的战略地位。
虽然我国稀土资源储量居世界之首，但占世界比重呈下降趋势。近些年，随着稀土产品应用技术的进步和应用领域的不断扩展，国外一些国家加大稀土矿产勘查，大约29个国家和地区发现了稀土矿床，预计我国稀土保有资源储量占世界比重已由1970年的75％左右下降到目前的23％左右，且仍呈现下降趋势。
我国稀土产品在国际市场占绝对优势。20多年来，我国稀土产业发展迅猛，稀土矿冶炼分离技术进步，稀土氧化物、稀土金属“物美价廉”，产量占世界90％以上，消费量和出口量均居世界第一。其他国家因环保要求严格、开采成本高等因素，在国际市场上难以占据份额。经我国政府多年调控和市场持续调节，近10年来，我国稀土出口总体上呈下降趋势，但是2014年世贸组织就欧美日对我国稀土限制出口措施诉讼裁决后，2015年我国出口配额和关税等限制措施取消，稀土出口快速回升。
受宏观经济形势影响，在我国稀土产品出口量增加的同时，出口价格已经基本回调至2010年底的水平，部分产品由于下游应用市场发生深刻变化，其价格甚至已经远低于2010年价格。从代表性稀土产品看，2015年氧化钕、氧化镝、氧化铽均价分别为26.8万元/吨、149.6万元/吨、312.5万元/吨，同比分别下降9.9%、下降4.3%和上涨5.3%；氧化镧、氧化铈、氧化铕、氧化钇等富余稀土元素的价格同比降幅继续扩大，其中，氧化铕同比降幅高达62.3%。
按照国务院统一部署，国土资源部会同有关部门积极推进稀土资源的规模化、集约化开发利用，资源开发集中度不断提高。目前，探矿权主要分布在江西、甘肃、内蒙古、福建、广东、广西、四川等省（区）；采矿权大部分设立于上个世纪70年代和90年代，主要分布在江西、四川、福建、广东、内蒙古、云南、山东、湖南、广西等省（区）。
从主体上看，矿业权主要集中于中国铝业、中国五矿、北方稀土、厦门钨业、南方稀土、广东稀土六大企业集团。从矿山生产规模来看，目前全国开发稀土矿产的企业，大型矿山8家，中型矿山12家，小型矿山49家，还有9家小矿。
稀土资源管理工作取得积极成效
按照党中央、国务院的决策部署，在有关部门和地方政府的支持配合下，国土资源部不断完善制度，加强稀土矿产资源规划和地质找矿，持续整顿规范勘查开采秩序，实行严格的开采总量控制，推进资源开发整合和监管长效机制，积极探索矿产地储备制度，取得了积极成效。
严格规划布局，加强稀土开发和保护。《全国矿产资源规划（2008-2015年）》明确了“十二五”期间稀土开采总量规划指标，将重要的稀土资源矿产地列为限制开采区或保护区，加强资源保护，促进有序开发。2010年以来，国土资源部组织稀土主产省份编制了“十二五”省级稀土勘查专项规划和27个稀土重点规划区／矿区勘查开采专项规划，在中重稀土资源丰富的江西省赣州市划定了11个稀土矿产国家规划矿区，在内蒙古白云鄂博和江西赣州集中建设稀土资源节约和综合利用示范基地，为优化稀土资源开发布局、保障稀土资源可持续利用、加强生态环境保护奠定了良好基础。2011年，国土资源部印发《关于开展矿产地储备试点工作的意见》，将稀土矿产作为矿产地储备试点矿种，积极探索建立稀土资源矿产地储备制度。
加大地质找矿力度，着力提高稀土资源保障能力。2006年至2013年，国土资源部部署开展了全国矿产资源潜力评价工作，系统评价了稀土等25个矿种的资源潜力，圈定找矿远景区，预测潜在资源量。根据潜力评价结果显示，我国稀土资源仍具很大找矿潜力。在潜力评价工作基础上，国土资源部进一步部署开展了“稀有稀土稀散矿产调查”工作，2012～2015年间，在分布有中重稀土的福建、江西、广东、广西、云南等南方五省（区）开展了离子型稀土调查工作，圈定了重稀土找矿靶区和远景区，并新发现了5处重稀土矿区，为保护和合理开发利用稀土资源提供了保障。
完善管理制度，加强稀土矿业权管理。1999年，国土资源部印发了《关于对稀土等八种矿产暂停颁发采矿许可证的通知》（国土资发﹝1999﹞104号），首次暂停了稀土采矿许可证的颁发。2001年起分两批公告了具有采矿资格的稀土开采企业名单。2005年，印发《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》（国土资发﹝2005〕200号），规定稀土等矿床储量规模为中型（含）以上的，由国土资源部颁发采矿许可证，有效控制了稀土矿山产能的进一步扩张。2007年，将新设稀土探矿权采矿权及申请扩大勘查开采范围、扩大产能上收部一级管理。2009年以来，连续发文暂停受理新的稀土矿勘查、开采登记申请。2011年至2012年，对全国稀土及相关矿业权进行全面清理，重新审核并向社会公告。为进一步加强稀土矿业权宏观调控，2015年，印发了《关于规范稀土矿钨矿探矿权采矿权审批管理的通知》（国土资规﹝2015〕9号），规定除中央基金或省级地质专项资金勘查项目和国家确定的大型稀土企业集团外，暂停受理新的稀土矿勘查、开采登记申请，并对共伴生稀土矿业权管理、离子型稀土勘查开采分类、工程建设项目回收利用稀土资源做了进一步明确规定。
全面实施开采总量控制，促进稀土资源有序开发。自2006年起，持续实行全国稀土开采总量控制管理，建立了企业月报、季报制度，加强对开采总量控制指标执行情况的动态监管。2009年，发布《保护性开采的特定矿种勘查开采管理暂行办法》，对包括稀土在内的保护性开采特定矿种实行勘查、开采统一规划、总量控制、综合利用。2010年，国土资源部与发展改革委、工业信息化部多次磋商和协调，形成共识，首次统一了开采总量控制指标和指令性生产计划，增强了政策的协调性。2012年，印发《开采总量控制矿种指标管理暂行办法》，进一步加强并细化了稀土开采总量控制指标管理措施。近年来，国土资源部下达全国稀土矿（稀土氧化物REO）开采总量控制指标均在10.5万吨左右，合法矿山稀土产量均在有效控制指标之内。
持续开展专项整治，切实加强稀土开发监管。2005年以来，国土资源部会同和配合相关部门，持续开展稀土开发秩序专项整治，集中打击和查处私挖盗采、违规生产、违规销售、非法出口等稀土黑色产业链，关闭淘汰了一批浪费资源、破坏环境的稀土矿山。专项行动期间，全国共查处稀土等矿产资源各种违法违规行为244起，对重大案件实行挂牌督办；在江西、内蒙古等稀土重点矿区推行视频监控网建设，做到及时发现、制止违法开采稀土行为。近年来，国土资源部持续开展卫片执法，充分应用卫星遥感、无人机等科技手段，加强矿产资源开发监管；积极探索构建稀土资源开发秩序监管长效机制，倡导9个稀土主产省份20市（州）建立稀土开发监管区域协调联动工作机制，通过跨省、跨地区联合打击稀土违法违规行为，保护了稀土资源，维护了稀土资源开发秩序。
推进稀土资源开发整合，支持大企业集团建设。2006年以来，国土资源部分两轮持续推进稀土资源开发整合，对所有稀土整合矿区实行挂牌督办，强力推进稀土资源开发整合，稀土矿山 “多、小、散、乱”的局面得到明显改观。通过推进整合，全国稀土采矿权减少了40%，稀土资源开发规模化、集约化程度进一步提升。同时，积极支持6大企稀土业集团整合重组，推进稀土资源优化配置，目前绝大部分稀土采矿权已经整合进6大稀土集团。2015年底，中国铝业、北方稀土、厦门钨业等大企业集团组建工作已通过验收，中国五矿、南方稀土、广东稀土集团组建工作也积极推进。
此外，国土资源部还不断加强稀土矿山地质环境治理恢复，截至2015年，共支持稀土矿山地质环境治理恢复项目58个，支持资金10.5亿元。通过项目的实施，解决了一批历史遗留矿山地质环境难题，改善了矿区生态环境。
针对一系列问题将采取有力措施
虽然采取了一系列措施，但由于多方面的原因，我国在稀土资源开发利用和保护中仍然存在一系列问题。一是资源勘查程度低，资源消耗过快。当前，我国稀土资源探明资源储量只有资源潜力的三分之一，尤其是离子型稀土资源的家底尚未完全摸清。同时，由于资源消耗过快，我国稀土资源保有储量逐年下降，特别是我国特有的离子型中重稀土矿，资源消耗速度更快。二是稀土开发监管难度大。稀土资源的分布点多面广，特别是南方离子型稀土矿，分布广，埋藏浅，易探易采，在高额利润诱惑下，稀土资源盗采活动屡禁难止，国土资源主管部门机动巡查、监管难度相当大，行政成本非常高。三是产业结构失衡较为明显。2014年全国稀土冶炼分离产能已达40万吨，远超全国合法稀土采矿权开采规模和国家下达的全国稀土矿山开采总量控制指标限额，直接导致市场竞争加剧，一方面大量收购非法开采矿产品，另一方面竞相低价出口，对稀土资源开采和稀土矿产品出口监管造成较大压力。四是相关法律法规建设滞后。现行法律法规赋予监管部门的执法手段有限，强制措施不足，执法常常面临着对违法采矿责任认定难、周期长、成本高等问题。同时，对开采总量控制指标强制执行和稀土产品流通领域监管，缺乏法律支撑和监督落实的有效手段。五是政策调整期稀土资源管理面临新的挑战。当前矿产资源补偿费率归零后，矿业权使用费标准未能及时调整，国家权益金制度尚未出台，经济调节手段未能发挥有效作用。另一方面，稀土出口配额和关税取消、负面清单制度试点、战略储备机制不健全，都给稀土资源管理带来新的挑战。
下一步，国土资源部将会同相关部门，采取有力措施，进一步加强稀土资源开发利用和保护。
强化规划管控，加强稀土资源保护。国土资源部正会同有关部门，组织开展第三轮全国矿产资源规划编制工作，拟将稀土等23个矿种列入战略性矿种目录，作为国家层面重点管理和保护的对象；优化稀土开发格局，引导稀土资源有序开发，建设内蒙古包头、四川凉山、江西赣州等7个稀土资源基地，巩固大型稀土企业集团主导的勘查开发和资源配置格局；划定一批对国民经济具有重要价值的矿区，作为资源保护和储备的重要抓手，严格保护与监管。
加大地质勘查力度，提高稀土资源保障能力。以赣州为例，除了赣州龙南的足洞，寻乌的河岭、南桥，会昌的珠兰埠等矿区外，其它矿区工作程度还不够高。“十三五”期间，国土资源部继续开展稀土资源调查评价工作，进一步摸清资源家底，按照党中央国务院扶贫攻坚的有关政策要求，加大对赣南等革命老区地质调查投入力度，为稀土资源开发和地方经济社会发展奠定基础。继续支持全额使用中央地质勘查基金和省级财政专项资金开展稀土矿预查、普查或必要的详查项目；支持国家确定的大型稀土企业集团为采储平衡需要而开展的稀土矿勘查项目。
严格稀土开采总量管理，严防资源过度开发。重点将共伴生稀土资源开采纳入总量控制指标管理，超指标开采的要进行储备，不得销售；不具备储备条件或储备能力不足的，不予办理扩大矿区范围、扩大生产能力。实施工程建设项目回收利用稀土资源的，制定管理办法，继续由省（区）国土资源主管部门统一组织回收利用或储备，纳入开采总量控制指标并严格规范管理和监管，进一步完善稀土年度开采指标控制管理机制。
加强宏观管控，提高稀土资源开发利用水平。科学合理确定矿山开采回采率、选冶回收率、综合利用率，实现稀土资源高效开发与综合利用。坚持在开发中保护，在保护中开发，按照“边开采、边治理”，“谁治理、谁受益”的原则，加大稀土矿山环境治理恢复治理力度，不断改善矿山地质环境。努力构建绿色矿山与和谐矿区，做到“开矿一处，造福一方”，让当地群众能够分享资源开发成果。
加强部门协作，完善稀土资源开发监管长效机制。加大部门协调力度，深化稀土开发监管区域联动机制，通过落实政府监管和企业主体责任，推进地方政府主动、区域部门联动、企业主动参与的共同责任机制。加大联查联打力度，构建“天上看、地上查、群众报、网上管”的立体监管网络，取缔和重拳打击稀土勘查开采违法违规行为，维护正常开发秩序。积极配合有关部门完善稀土全产业链监管体系，开展稀土产品追溯体系建设，按照“将稀土产品从开采、冶炼分离到流通、出口的全过程串联起来，建立起产品可追踪、责任可回溯的追溯体系，实现对稀土产业的全链条多维度监管”的要求，完善稀土开采台账等制度，建立有奖举报及“黑名单”制度，强化源头监管。
建立完善矿产地储备机制，保障国家战略资源安全。建立完善矿产地储备机制，加强生态脆弱区内已探明稀土资源大中型矿产地的储备，在划定稀土矿产国家规划矿区的基础上，统筹规划南方离子型稀土矿的勘查开采，以矿产地储备方式对中重稀土矿产地进行战略储备。对列入国家储备的资源区，由当地政府负责监管和保护，未经国家批准不得开采，国家通过转移支付等手段对储备地区进行财政补助。指定6大企业集团作为工程建设项目中剥离稀土的回收主体，对超出开采总量控制指标的稀土资源进行储备。配合相关部门建立稀土矿产品储备机制，实施国家、企业两级矿产品储备机制。 (刘艾瑛)
展会背景：中国国际矿业大会（CHINA MINING）
中国国际矿业大会作为全球矿业高峰论坛暨展览会，是世界顶级矿业盛会之一，是全球最大的矿产勘探、开发交易平台之一，涵盖了地质勘查、勘探开发、矿权交易、矿业投融资、冶炼与加工、技术与设备、矿业服务等整个产业链，为国内外矿业企业创造交流机会、加强相互合作起到了积极的推进作用。
2016（第十八届）中国国际矿业大会将于2016年9月22-25日在天津市区的梅江会展中心举行。(www.chinaminingtj.org)
